Hoe zit het bodembeleid in elkaar?

Het Rijk heeft als taak te zorgen voor een goede bodemkwaliteit om duurzaam gebruik van de bodem mogelijk te maken. Het Rijk ontwikkelt het bodembeleid. Provincies en gemeenten voeren het uit. Zij zijn de eerst verantwoordelijken voor de uitvoering en het aanspreekpunt voor specifieke gevallen van bodemverontreiniging. VROM is verantwoordelijk voor het bodembeleid en ondersteunt de lagere overheden bij de uitvoering van het beleid.
Het bodembeleid onderscheidt 3 soorten grond en bodem met ieder hun eigen beleid en wet- en regelgeving:

• ernstig verontreinigde grond
  Deze grond moet in principe worden gesaneerd. Regels voor sanering zijn opgenomen in een aparte paragraaf van de Wet bodembescherming (Wbb). De Circulaire streefwaarden en interventiewaarden bodemsanering (geeft een overzicht van interventiewaarden voor ernstige bodemverontreiniging).
• licht verontreinigde grond
  Deze grond moet blijvend worden beheerd. Bij het blijvend beheren van licht verontreinigde grond spelen vooral het Bouwstoffenbesluit (BsB) en de Vrijstellingsregeling grondverzet (zie dossier Bouwstoffenbesluit: http://www.vrom.nl/bouwstoffenbesluit) een rol.
• schone bodems
  Deze bodems moeten schoon blijven. Op 1 januari 2006 is de wijziging van de Wet bodembescherming (Wbb) in werking getreden.In de gewijzigde Wbb is een nieuwe formulering opgenomen over functiegericht saneren ( zo saneren dat de huidige maatschappelijke functie kan worden gehandhaafd) en over het saneringscriterium (wanneer moet met spoed worden gesaneerd). Zie verder op Overheid.nl: http:www.wetten.nl/wet%20bodembescherming. Daarnaast zijn er nog een aantal regelingen die toezien op het voorkomen van verontreiniging in specifieke situaties :
• ondergrondse olietanks (Besluit opslaan in ondergrondse tanks), zie dossier BOOT: http://www.vrom.nl/boot,
• het beheer van stortplaatsen (Stortbesluit),
• het toepassen van bouwstoffen waaronder licht- en zwaar verontreinigde grond (Bouwstoffenbesluit), zie dossier Bouwstoffenbesluit: http://www.vrom.nl/bouwstoffenbesluit.

Preventieve maatregelen voor bedrijven om de bodem te beschermen (Nederlandse Richtlijn bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten of NRB), valt niet onder wet- en regelgeving. De bevoegde overheid - gemeente of provincie - gebruikt de richtlijn om vergunningen op te stellen en de Wet milieubeheer (Wm) te handhaven. Meer info over de NRB op de website van InfoMil (zie: Meer info).Voor waterbodems geldt een afwijkende richtlijn (zie www.waterbodemrichtlijn.nl).

Hoe staat het met het nieuwe bodembeleid?

Het kabinet heeft in december 2003 de beleidsbrief goedgekeurd. De brief schetst de contouren voor een nieuw bodembeleid. Het beleid wordt, kort gezegd, duurzamer, eenvoudiger en consistenter. De gebruiker van de bodem krijgt het recht de bodem te gebruiken, maar ook de plicht er zorgvuldig mee om te gaan. Het nieuwe beleid gaat over meer dan bodemverontreiniging alleen. Het sluit bijvoorbeeld aan bij de herziening van het Europese landbouwbeleid. Provincies, waterschappen en gemeenten moeten bij beslissingen over het gebruik van de bodem de mogelijke effecten ervan beoordelen. Dit wordt vastgelegd in een bodembeheerplan of verordening, waarop inspraak mogelijk is. Om de gevolgen van het bodemgebruik op langere termijn te kunnen beoordelen is meer kennis nodig. Het kabinet stelt daarvoor middelen beschikbaar. Burgers en bedrijven krijgen beter toegang tot betrouwbare bodeminformatie.
Het nieuwe bodembeleid wordt uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. SenterNovem, een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Economische Zaken, informeert via de website Bodem+ over het nieuwe bodembeleid: http://www.senternovem.nl/Bodemplus/ Over de brief is begin 2004 met de Tweede kamer gedebatteerd. VROM heeft op 26 maart 2004 50 schriftelijke Kamervragen beantwoord (zie Kamerstukken).
Zie ook:

• Bodembeleidsbrief (Kamerbrief, Word-document)
• RIVM-rapport 'Ex-ante evaluatie van de Beleidsbrief Bodem'. Beoordeling van de milieu- en natuureffecten van het nieuwe bodembeleid. Download vanaf website Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu:http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/500025003.html

Wat houdt het nieuwe bodembeleid in?

Het bodembeleid gaat zich richten op een bewuster en meer duurzaam gebruik van de bodem, waarbij de (gebruiks)waarde van de bodem behouden moet blijven.

• De gebruiker van de bodem - en dat zijn alle personen of instanties die de bodem gebruiken zoals burgers, boeren, planologen, projectontwikkelaars, natuurbeschermers, gemeentelijke of provinciale beleidsmakers of wie dan ook activiteiten plant of uitvoert op of in de bodem - heeft het recht de bodem te benutten maar ook de plicht zorgvuldig met de bodem om te gaan en met belangen van derden. Gebruikers van de bodem krijgen dus meer eigen verantwoordelijkheid.
  Om te zorgen dat gebruikers van de bodem deze verantwoordelijkheid ook kunnen waarmaken wordt de beschikbaarheid van informatie over de kwaliteit en het gebruik van de bodem vergroot, waardoor ook burgers en bedrijven beter en gemakkelijker toegang krijgen tot betrouwbare bodeminformatie.
• Gemeenten en provincies moeten bij ruimtelijke ordening en inrichting bewuster rekening houden met de toestand van de bodem. Zij baseren beslissingen over het gebruik van bovengrondse en ondergrondse ruimte op een beoordeling van de effecten van bodemgebruik. Ook in de landbouw, het natuurbeheer en het waterbeheer gaan we voortaan meer bewust om met de bodem. Het vertrekpunt bij het bewuster omgaan met de bodem is het gegeven dat de bodem in staat is en in staat moet blijven om zo goed mogelijk zogenaamde maatschappelijke diensten te leveren. Voorbeelden daarvan zijn het zich (eerder) herstellen van verstoring of verandering van het gebruik, het opslaan en bewaren van water, gassen, stoffen en energie, en het afbreken van ongewenste (verontreinigende) stoffen en het aanmaken van gewenste stoffen die de bodemvruchtbaarheid ten goede komen. Ook heeft een gezonde bodem het natuurlijke vermogen om ziekten en plagen te voorkomen of te onderdrukken, een dragend vermogen te bieden en een gezonde bodem bezit een stabiele fysieke structuur. Wat ook niet vergeten mag worden is dat de bodem ons historisch archief herbergt.
• Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen meer ruimte voor het realiseren van gebiedsgerichte oplossingen.
• Gemeenten en provincies betrekken bij de inrichting van hun grondgebied de huidige kwaliteit van de bodem en de vereiste bodemkwaliteit voor de nieuwe bestemming. Want afhankelijk van de bestemming en de gebruiksfunctie van de bodem moeten er maatregelen genomen worden: een fabriek kan worden gebouwd op vuilere bodem dan een zandbak voor kinderen. Het nieuwe beleid gaat daarbij uit van een zogenaamde risicobenadering waarin het ontstaan van verontreiniging, de mogelijke blootstelling aan en de kans op verspreiding van verontreiniging een belangrijke rol spelen. De gewenste bodemkwaliteit wordt vastgelegd in een bodembeheerplan of gemeentelijke verordening. Daarmee zijn inspraak en democratische controle gegarandeerd.
• Uiteindelijk moet het nieuwe bodembeleid resulteren in minder regelgeving en in eenvoudiger beleid voor het omgaan met (verontreinigde) bodems, grond en bagger.

Waarom nieuw bodembeleid?

Een nieuw bodembeleid is nodig omdat:

• het bodemgebruik teveel (milieu)schade veroorzaakt
  De bodem wordt in Nederland lang niet altijd duurzaam gebruikt. Dat leidt tot hardnekkige bodemproblemen die dringend om een oplossing vragen: versnelde daling van de bodem, overstromingen en verontreiniging, afname van bodemvruchtbaarheid, bewerkbaarheid en herstelvermogen van landbouwgronden, uitblijvende natuurkwaliteit, verlies aan biodiversiteit en verminderde kwaliteit van het landschap. De schade aan bebouwing, infrastructuur, waterhuishouding en landbouw als gevolg van deze problemen wordt door instituten als TNO geschat op 3 miljard euro per jaar. Daarin is niet meegerekend de schade door ophoping en uitspoeling van meststoffen en bestrijdingsmiddelen in de bodem en het grondwater, en de schade aan de natuur. Klimaatveranderingen versterken de negatieve effecten van niet duurzaam bodemgebruik.
• het beleid te versnipperd is
  Het bodembeleid is de afgelopen jaren vaak aangepast, bijvoorbeeld als gevolg van Bever. Maar denk ook aan het baggerbeleid, grondstromenbeleid of de verdere aanpassing van het Bouwstoffenbesluit. Vanwege nieuwe inzichten (zoals bijvoorbeeld het natuurlijke afbraakproces van de bodem bij verontreinigingen of bijvoorbeeld het gebruik van baggerspecie) en nieuwe technologieën is de regelgeving herhaaldelijk gewijzigd. Daardoor lijkt een onoverzichtelijke lappendeken aan wetten en regels te zijn ontstaan en is de wet- en regelgeving slecht uitvoerbaar.
• het beleid onvoldoende is afgestemd op de Europese regelgeving
  In de Europese Unie groeit de opvatting dat de bodem als cruciale en grotendeels onvervangbare natuurlijke hulpbron door menselijke activiteiten onder sterk toegenomen druk staat. De Europese Commissie werkt aan een nieuwe strategie voor bescherming van de bodem. VROM wil met dit nieuwe Nederlandse beleid invulling geven aan dit nieuwe Europese beleid.
• het kabinetsbeleid sterker moet doorklinken in het bodembeleid
  Het kabinet zet in op medeverantwoordelijkheid van burgers en bedrijven en op decentralisatie van taken naar andere overheden. Voor het bodembeleid betekent dat:
  • dat bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties meer verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteit van de bodem. Als de bestaande bodemkwaliteit niet voldoet aan de eisen, dan dragen zij de kosten voor de kwaliteitsverbetering. Wil een bedrijf bijvoorbeeld een pretpark aanleggen en de kwaliteit van de bodem voldoet niet aan de eisen daarvoor, dan draait het bedrijf zelf op voor de kosten van de eventuele kwaliteitsverbetering.
  • dat gemeenten en provincies meer taken en verantwoordelijkheden krijgen en een gebiedsgerichte aanpak kunnen uitvoeren voor bodemproblemen in hun gebied. Deze overheden letten bij de inrichting van een gebied meer op de bodemkwaliteit in afstemming met andere factoren. Daarbij zorgen zij ervoor dat de belanghebbende burgers en bedrijven op een goede manier worden betrokken en geïnformeerd.

Wat is duurzaam bodemgebruik?

Duurzaam bodemgebruik betekent dat er geen roofbouw wordt gepleegd op de bodem. Het wil zeggen dat het huidige gebruik van de bodem de mogelijkheid om in de behoeften van onze kinderen en kleinkinderen te voorzien (landbouw, natuur, drinkwater en bijvoorbeeld woningbouw) niet in gevaar brengt. Het betekent ook dat de ene bodemgebruiker niet de andere gebruiker in de weg zit. We willen in Nederland immers zowel koeien in de wei als genieten van de natuur en het landschap. Duurzaamheid staat centraal in het vierde nationale milieubeleidsplan (zie dossier NMP4). Voor meer info over duurzaamheid, zie ook het dossier Duurzame ontwikkeling.

Wat betekent het uitgangspunt 'de gebruiker centraal'?

Gebruikers zijn alle personen of instanties die de bodem gebruiken: dat kunnen boeren zijn, maar ook planologen, projectontwikkelaars, natuurbeschermers, gemeentelijke of provinciale beleidsmakers of wie dan ook activiteiten plant of uitvoert op of in de bodem. De gebruiker is als eerste verantwoordelijk voor de kwaliteitsontwikkeling van de bodem.
Voor een gemeente betekent deze nieuwe insteek dat zij bij nieuwe ontwikkelingen en ruimtelijke ontwikkelingsplannen zich de volgende vragen stelt:

• Wat doet de gebruiker nu met de bodem?
• Wat wil hij in de toekomst doen met de bodem (ambities)?
• Welke bodemkwaliteit is nodig om die ambities waar te maken?
  Een kinderspeeltuin stelt andere eisen aan de bodem dan bijvoorbeeld een fabrieksterrein.
• Welke maatregelen zijn nodig om de kwaliteit van de bodem te handhaven of te verbeteren?

Wat houdt de risicobenadering in?

Het nieuwe beleid koppelt het gebruik van de bodem consequenter aan de mogelijkheden tot blootstelling aan en verspreiding van bodemverontreiniging. De geschiktheid van de bodem voor het gewenste gebruik is dus het uitgangspunt. In situaties dat bij het gebruik van de bodem de kans op blootstelling aan of de verspreiding van verontreiniging niet zo groot is kunnen we veel met de bodem en zijn er niet veel beperkingen aan het gebruik.
Naarmate die kans toeneemt moeten we meer zorgvuldigheid betrachten en kunnen we de bodem minder vrij gebruiken. Iedereen wil de zekerheid dat hij of zij geen gevaar loopt. Vandaar die grotere zorgvuldigheid en het ervoor zorgen dat informatie beschikbaar is. Dat we die bodem minder vrij kunnen gebruiken hoeft niet altijd een probleem te zijn, want niet iedereen wil bijvoorbeeld een huis met een tuin. Maar omdat we die sterker verontreinigde bodem voor minder gebruiksdoeleinden kunnen benutten zullen in het algemeen vaker maatregelen moeten worden genomen om de bodemkwaliteit te verbeteren.
Soms is de kans op blootstelling aan en verspreiding van bodemverontreiniging bij het aanwezige of voorgenomen bodemgebruik zo groot dat er sprake is van 'onacceptabele' risico's. In die situaties moeten er direct maatregelen worden genomen, waardoor in ieder geval die onacceptabele risico's worden weggenomen. Vanwege het belang zal het rijk zorgen voor nieuwe normen voor onacceptabele risico's. Daarin worden ook de nieuwste wetenschappelijke inzichten over milieu- en gezondheidsrisico's meegenomen. In de andere situaties bepalen gemeenten, provincies en voor de waterbodem de waterschappen, welke bodemkwaliteit moet worden nagestreefd gegeven het (voorgenomen) gebruik.

Welke nieuwe instrumenten bevat het bodembeleid?

• Vroegtijdig betrekken bodem in plannen en besluiten
  Spelregels voor vroegtijdig (in de initiatief- of ontwikkelfase van ruimtelijke plannen) adviseren, afwegen en beoordelen van de bodem in ruimtelijke plannen en besluiten. Een gemeente toetst wat de nadelige effecten zijn op de bodem (in de ruimtelijke ordening vaak 'ondergrond' genoemd) van de voorgestelde plannen en hoe die nadelige effecten kunnen worden voorkomen of verminderd. Het doel is om (bijvoorbeeld in een achtertuin, een gemeentelijk park of een provinciaal industrieterrein) duurzaam bodemgebruik bevorderen en nadelige effecten van het gebruik voorkomen of verminderen, of dit nu een snelweg of de aanleg van een natuur- en recreatiegebied betreft. In de beginfase van een ruimtelijke plan bekijkt de initiatiefnemer de gevolgen van het plan voor de bodem. Op basis daarvan beoordeelt de initiatiefnemer of en hoe de toets moet worden uitgevoerd. Vervolgens rapporteert de initiatiefnemer het bevoegd gezag (meestal de gemeente, soms de provincie) over de resultaten van de toets.
• Verbeterd kennisgebruik
  De gebruiker van de bodem op een locatie verzamelt, vrijwillig of verplicht, informatie over de chemische, fysische en biologische eigenschappen van de bodem met het oog op zijn gebruik van de bodem en om de gevolgen daarvan te kunnen beoordelen. Voor een zorgvuldig beheer van de bodem moet bestaande en nieuwe informatie over de kwaliteit en het gebruik van de bodem openbaar beschikbaar komen. Ook de toegankelijkheid van die informatie wordt verbeterd. Gestreefd wordt naar één (digitaal) loket voor gegevens over de bodem om laagdrempelig toegang te bieden tot betrouwbare bodeminformatie. Voorbeelden zijn de bodemtoets, de bodemkwaliteitskaarten (deze kaarten geven de bodemkwaliteit in een bepaald gebied aan) en bodembeheerplannen (info elders op site).
• Beoordelingskader
  Dit kader legt de nieuwe normen vast volgens de risicobenadering.
• Decentrale bevoegdheden
  De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de bodem. Als hij plannen heeft met die bodem moet hij dit afstemmen met het bevoegd gezag (gemeente of provincie). Dat kan gaan om een burger die een zwembad wil aanleggen in zijn tuin, een projectontwikkelaar die een winkelcentrum wil laten bouwen, maar ook een gemeente die een woonwijk wil realiseren of een provincie die een nieuwe weg plant. De initiatiefnemer betaalt de kosten voor verbetering of sanering van de bodem. Provincies worden meer en meer de regisseurs van het landelijk gebied. Gemeenten hebben een beperkte rol in het landelijk gebied en stemmen hun plannen daarom af met de provincies. Provincies ondersteunen gemeenten die de bodemkwaliteit niet kunnen vaststellen. Handhaving van het bodembeheer ligt vooral bij publiek toezicht (gemeenten, provincies en VROM-Inspectie). De handhavinginstanties worden verder geprofessionaliseerd.

Waar vind ik meer informatie over het nieuwe bodembeleid?

Op de website Bodem+ van SenterNovem, een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Ecnomische Zaken, staat meer informatie over het nieuwe bodembeleid, onder de titel Beleidsbrief bodem. Met de beleidsbrief wordt bedoeld de brief waarmee VROM in december 2003 de Tweede Kamer informeerde over de hoofdlijnen van het nieuwe bodembeleid. Bezoek de website van Bodem+: http://www.senternovem.nl/Bodemplus/